Piano di zona: attrazione fatale?

Soggetti diversi partecipano alla costruzione delle politiche sociali

E’ impresa ardua dire qualcosa di originale sui piani di zona, considerato che oggi a questo “oggetto del desiderio” vengono attribuiti i più diversi significati in funzione più di interessi di parte che di interessi della collettività.

Le riflessioni che seguono cercano di dare qualche aiuto  all’identificazione degli elementi di attrazione che lo strumento ha nei riguardi dei diversi soggetti che intervengono nella costruzione del piano di zona e nella realizzazione concreta che sta avendo in Regione Lombardia.

In questa direzione è fondamentale porsi alcune domande.

Qual è il senso manifesto o recondito di questo straordinario interesse a livello locale suscitato da un “semplice strumento amministrativo” a disposizione delle amministrazioni locali per governare in maniera più efficiente, forse più efficace, un insieme di servizi di indubbia e vitale importanza per i cittadini di un territorio delimitato come i servizi alla persona e alla famiglia?

E come si pone il piano di zona nel rapporto tra mezzi e fini, vale a dire, è interessante in quanto strumento o lo è innanzitutto perché evidenzia dei fini particolari?

E’ solo un documento, cioè un esito, un risultato o l’interesse si colloca soprattutto a livello del processo della sua costruzione?

E, se di processo si tratta, viene da chiedersi quali siano le caratteristiche salienti di questo processo che lo rendono così attraente nel senso vero e proprio dell’“attrazione fatale” per tutti?

In che misura poi questa attrazione fatale può  esaltare la creatività dei partecipanti e il desiderio di esserci, piuttosto che una attrazione che esita in un grandissimo sforzo di connessione a diversi livelli di soggetti, gruppi, organizzazioni, istituzioni ma che lascia poi insoddisfatti i partecipanti, finendo per mortificare la democrazia che invece dovrebbe proprio nella partecipazione trovare la sua anima più vitale?

Parola chiave: la partecipazione

E’ fuori di dubbio come la legislazione di questi ultimi due decenni abbia sostanzialmente sottolineato due principi centrali nella amministrazione della cosa pubblica che ruotano entrambi attorno al tema della partecipazione:

• la partecipazione alla costruzione della città, della polis intesa come definizione delle necessità e della risposta a queste necessità e,  in particolare,  alla tutela dei più deboli nella polis è assicurata non solo dalle istituzioni, ma dalla società intera, dai soggetti sociali che costituiscono una comunità che insiste in un territorio, dalle sue organizzazioni formali fino alle reti della solidarietà primaria fino al singolo cittadino;

• in questo scenario, a cura delle istituzioni della Repubblica, la funzione di garanzia che i  diritti delle persone, delle famiglie, delle comunità trovino risposte adeguate. E in questa direzione l’attribuzione all’istituzione più prossima al cittadino della titolarità della funzione di regia di un processo partecipativo a più attori, attraverso l’assunzione di una responsabilità nel dirigere dal basso (bottom-up) un percorso che si pone come terminale delle diverse fasi del processo decisionale l’obiettivo ambizioso del  miglioramento dei livelli di qualità della vita delle persone che abitano quel luogo.

Attorno a questi principi, troviamo un rafforzamento in due brevi citazioni del T.U. D.Lgs. 267/2000, gli artt. 3 e 13,  nel ribadire le funzioni e lo scenario descritti sopra:

• l’Art. 3 afferma che “Il comune é l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”, indicando a questo livello di responsabilità istituzionale la funzione di “regia direzionale” del processo.

• Le caratteristiche salienti del processo si rilevano poi all’Art. 13, quando si indica che al Comune spettano “le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico” e che, secondo il principio di sussidiarietà verticale e orizzontale, “i comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali”.

Dalla L. 142 e 241 del ’90, le leggi della cooperazione sociale, dell’associazionismo e del volontariato, per arrivare fino alle diverse Riforme Bassanini sul decentramento amministrativo di funzioni e da ultimo la Riforma del Titolo V della Costituzione,   esce una visione della partecipazione come elemento di qualità dei servizi, in quanto mediante la partecipazione si concretizza la possibilità di realizzare un insostituibile apporto di tipo collaborativo alla formazione dell’interesse pubblico.

Con la L. 285/97 “promozione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza” poi  si è assistito in maniera massiccia all’introduzione del concetto di partecipazione dei diversi soggetti della comunità alla costruzione delle politiche per l’infanzia e l’adolescenza.

Anticipando la uscita della L. 328, in merito ad una dissertazione sui concetti del pianificare, progettare e programmare, in una pubblicazione dell’Istituto degli Innocenti (Il calamaio e l’arcobaleno, 2000) si affermava che “la legge 285/97, con i piani territoriali che essa ha reso necessari, è stata ed è un ottimo banco di prova, utile anche a preparare regioni ed enti locali all’ormai imminente ingresso nel nostro ordinamento di strumenti tipici di pianificazione/programmazione sociale”.

Dunque, il Piano di zona contemplato dalla L.328/2000 come strumento amministrativo comunale e intercomunale di pianificazione risulta paradigmatico in quanto strumento di prevalente natura partecipativa.

E’ come se, con questo strumento, ci trovassimo oggi in una fase storica in cui vengono a maturazione e compimento modalità di pianificazione territoriale delle pubbliche amministrazioni che vedono nell’elemento “partecipativo” la caratteristica saliente per una miglior definizione delle politiche locali. Vedono nell’elemento partecipativo il compiersi di una evoluzione nella modalità di governo locale che passi dal government (funzione esclusiva del soggetto pubblico, alla governance (attività di governo svolta attraverso la mobilitazione effettiva di una serie di soggetti) (materiali Corso IRS, gennaio 2002). Si pensi in questi termini anche alla crescente diffusione  di costruzione di politiche di tutela della sostenibilità ambientale improntate ai processi che vanno sotto il nome di ‘Agenda 21’ e che trovano esattamente nella partecipazione dei diversi attori sociali il fulcro dell’innovazione programmatoria.

Va evidenziato, a questo proposito l’aspetto simbolico della con-vocazione alla partecipazione. “In fondo la partecipazione è una terapia, un modo di incanalare le energie e anche un modo di favorire la condivisione delle responsabilità … Lewis diceva che quando la partecipazione finisce, il gruppo muore … quando la partecipazione finisce, muore la comunità” (Amerio, 1995). C’è dunque, accanto ad una dimensione razionalista della partecipazione, anche una dimensione più propriamente terapeutica (ibidem)  “affidata a collettività non troppo grandi, in cui si possono instaurare relazioni non solo formali tra le persone”.

Se gli elementi messi in campo a livello della pianificazione sociale  del livello locale-comunale sono di questa portata, è chiaro come l’occasione data dalla costruzione del piano di zona  induca il desiderio di esserci, come di qualcosa che risulta vitale per il “proprio originale” contributo a definire le determinanti di una miglior qualità della vita del luogo che si vive.

E sta quindi qui l’attrazione fatale di cui dicevamo, il desiderio di “tutti” di esserci, perché è come se non bastasse più solo l’altro, è come se l’altro “rappresentante” non rappresentasse più a sufficienza. E’ evidente che questo rimanda immediatamente anche alla complessità e alla molteplicità di sfaccettature che riveste oggi la condizione di vita delle persone, e rimanda di conseguenza alla pluralità di domande e di bisogni che si affacciano a chiedere risposte, pur nella crisi endemica di rappresentanza delle isituzioni politiche storicamente intese.

L’ESPERIENZA DELLA REGIONE LOMBARDIA

Il Piano di zona: dal programmatore regionale al programmatore comunale

Un processo di questa complessità si pone quindi come paradigmatico di
un modo di essere della “politica” in senso ampio, intesa come  governo della polis, della città.

Appare sotto questo profilo estremamente riduttivo pensare che il Piano di zona secondo la portata descritta sopra, portata tale  da causare una “attrazione fatale collettiva”, compaia nella normativa regionale lombarda esclusivamente con la Delib. 7069 del 23.11.2001 per consentire la “distribuzione” delle risorse indistinte del Fondo nazionale delle politiche sociali, non connesse cioè a specifiche leggi di settore.

Certo, la correzione di rotta intervenuta poi con alcune indicazioni nel Piano sociosanitario regionale e la Circ. regionale n.7 del 29.04.2002 ha tentato di rimediare, riportando lo strumento da solo documento certificatorio amministrativo utile ad attingere risorse dei Comuni  dalla Regione attraverso le ASL, a strumento che centra il suo interesse principale sul processo che intende costruire attorno al nuovo welfare municipale.

Il “vizio originale” è comunque rimasto ad oggi in maniera sostanziale. Il problema che si pone ci pare stia nel nesso tra pianificazione, progettazione e programmazione dal punto di vista sostanziale.

“Le differenze fra tali concetti sono intuitive: dalla pianificazione alla progettazione crescono il grado di dettaglio e la logica di operatività e diminuiscono la visione d’insieme e l’organicità rispetto ai grandi obiettivi. Anche se “il senso” dei concetti di pianificazione, programmazione e progettazione è, quindi, facilmente comprensibile, quando si tratta di darne applicazione nelle diverse circostanze non si può prescindere da una più compiuta definizione”. (Il calamaio e l’arcobaleno, 2000).

Il problema che si pone qui è il nesso tra pianificazione, progettazione e programmazione nel passaggio di funzioni da un livello istituzionale all’altro nella catena della sussidiarietà verticale, perché sia davvero piena poi la titolarità dell’ultimo anello della catena, l’ente locale Comune,  nella promozione della sussidiarietà orizzontale.

E’ inutile negare che il via libera alla Riforma del Titolo V della Costituzione ha posto problemi rispetto alla cogenza del dettato normativo previsto dalla L. 328, dando il via libera ad una sorta di federalismo che dà la possibilità ad  ogni  Regione di poter strutturare nella forma che più ritiene opportuno il sistema integrato di interventi e servizi sociali, mentre al livello centrale resta solo la definizione dei livelli essenziali ed uniformi di risposta ai bisogni.

Ciò detto, l’articolo 5 del T.U. sulle autonomie locali,  considerato come uno dei nodi fondamentali della riforma delle autonomie locali, indica “il circuito della programmazione locale” che crediamo vada comunque garantito nello spirito della sussidiarietà:

• la Regione indica gli obiettivi generali della programmazione economico-sociale e territoriale e su questa base ripartisce le risorse destinate al finanziamento del programma di investimenti degli enti locali;

• Comuni e Province concorrono alla determinazione degli obiettivi contenuti nei piani e nei programmi dello Stato e delle Regioni e provvedono, per quanto di propria competenza, alla loro specificazione e attuazione.

Quindi, il processo attivabile con la pianificazione zonale, nella complessità a più livelli, sociale-politico-istituzionale-organizzativo e metodologico, secondo il principio di sussidiarietà verticale, avrebbe richiesto che l’istituzione titolare, il Comune, definito dalla L. 328 e dalla L. R. 1/2000 e sancito dal PSSR,  venisse  messa in grado di  svolgere pienamente le funzioni di programmazione, verifica e controllo pur sulla base di obiettivi generali definiti dal programmatore regionale.

Buoni e voucher: sintomo di una contraddizione

Cosa è avvenuto invece in Regione Lombardia?

Il Piano sociosanitario regionale e  la predetta Circ. regionale mettono in particolare luce l’attenzione a sviluppare tre sostanziali tipi di welfare:

– welfare pesante

– welfare leggero

– welfare del sostegno all’autosoddisfacimento

In particolare, con la terza direzione, si intendono sviluppare in forma sperimentale alcune prospettive assolutamente inedite per il welfare lombardo attraverso la messa a regime dell’utilizzo degli strumenti di diretta erogazione alla famiglia in forma monetaria o di titoli per l’acquisto dei servizi.

Già la L. 328/00 forniva questa possibilità ai Comuni nel potere decidere di utilizzare i “titoli” anche in sostituzione di prestazioni economiche già in uso.

E’ chiaro che la intenzione del programmatore regionale, come detto dal PSSR,  è quella di accentuare l’evoluzione del sistema di welfare nella duplice  direzione della libertà di scelta di spesa da parte del cittadino e di incremento dell’offerta libera di servizi da parte del privato e del privato-sociale.

Ci sembra, però, che le indicazioni programmatorie adottate dalla Regione con la Delibera regionale 7069/01 e la Circ. regionale del 29.04.2002 mettano in discussione la ripartizione funzionale tra l’istituzione  regionale e quella locale.

I provvedimenti in questione si “spingono” – invadendo campi di legittima potestà istituzionale dell’ente più prossimo al cittadino – ad indicare le stesse modalità, il tipo di prestazioni (buoni o voucher) e la ripartizione nella spesa che sarebbero da usarsi per affrontare i bisogni dei cittadini lombardi in quel dato settore di intervento.

Sotto il profilo squisitamente tecnico, che poi assume indubbia  valenza “politica”, in una logica pianificatoria piena che riconosca titolarità al programmatore locale – il Comune associato – nel condurre un processo pianificatorio di tipo partecipato con il coinvolgimento dei cittadini e delle loro organizzazioni, la scelta di quale tipo di strumento (voucher, buoni, servizi, ecc.) e la ripartizione dettagliata delle risorse non può che essere contestualizzata e individuata in quel dato territorio. Analisi dei bisogni, tipo di risposte, scelta di strumenti e destinazione di risorse non possono prescindere, quindi, da una analisi di contesto socio-economico, culturale e  dei servizi del territorio di riferimento che, sola, può individuare risposte efficaci, efficienti e, soprattutto, appropriate ai bisogni dei cittadini di quella comunità locale.

Bibliografia

P. Amerio, Lo sviluppo della comunità locale: una possibile utopia, Animazione sociale  n. 1, Gruppo Abele, Torino 1995.

Centro di documentazione ed analisi per l’infanzia e l’adolescenza, Il calamaio e l’arcobaleno, Istituto degli Innocenti, Firenze 2000.