Poveri: sempre più poveri

Prefazione di Chiara Saraceno

Iniziare una riflessione sullo stato di attuazione della legge quadro di riordino dei servizi sociali ed omettere, o rimuovere, il problema della povertà non pare essere operazione di grande sensibilità ed intelligenza, soprattutto se rischia di apparire un avallo di altre omissioni e rimozioni compiute, ad altri livelli,  a dispetto di una normativa avanzata e ben orientata.

La vicenda della mancata pubblicazione del “Rapporto sulle politiche contro la povertà e l’esclusione sociale” ha dello scandaloso e si deve solo alla determinazione della presidente della “Commisione d’indagine sull’esclusione sociale”, prof.ssa Chiara Saraceno se, alla fine, tale Rapporto ha visto la luce per i tipi della Carocci editore.

Ci è sembrato corretto, senza cimentarsi in improbabili recensioni, lasciare  proprio alla curatrice della pubblicazione, attraverso qualche stralcio  delle parti introduttive, il compito di spiegare il senso dell’indagine e le politiche, attivate e da attivare, per far sì che il problema della riduzione del tasso di esclusione sociale riprenda il posto che merita in ogni progetto di riforma o riordino dei servizi alle persone.

Una Commissione sui temi della povertà esiste nel nostro Paese, pur con qualche interruzione, dal 1983. Con il nome di Commissione di Indagine sulla Povertà e l’Emarginazione è stata dapprima presieduta da Ermanno Gorrieri, poi da Giovanni Sarpellon, in seguito da Pierre Carniti ed infine, dal 1999, da Chiara Saraceno. Ha avuto vesti istituzionali diverse, essendo talvolta istituita per decreto, talvolta per decreto legge. La legge quadro sul sistema integrato dei servizi e degli interventi sociali approvata alla fine del 2000 (legge 328/2000) ha finalmente dato alla Commissione, ridenominata Commissione di Indagine sulla Esclusione Sociale, una veste stabile, permanente, attribuendole, all’art.27, il compito di “effettuare, anche in collegamento con analoghe iniziative nell’ambito dell’Unione Europea, le ricerche e le rilevazioni occorrenti per indagini sulla povertà e l’emarginazione in Italia, di promuoverne la conoscenza nelle istituzioni e nell’opinione pubblica, di formulare proposte per rimuoverne le cause e le conseguenze, di promuovere valutazioni sull’effetto dei fenomeni di esclusione sociale”. La Commissione, composta da studiosi ed esperti nel campo dell’analisi e pratica sociale nominati per un triennio, è tenuta a presentare una relazione annuale.

I due rapporti annuali da cui nasce questa pubblicazione sono stati preparati dalla Commissione presieduta da Chiara Saraceno. Essa, nel 1999, era stata istituita con DPCM su indicazione dell’allora Ministro della Solidarietà Sociale on. Livia  Turco. Dimessasi nel novembre 2000, dopo l’approvazione della legge quadro, per consentire l’istituzione della Commissione ex lege, la Commissione è stata nominata in questa nuova veste, con la stessa presidente e con una composizione in parte diversa, nel febbraio 2001. Proprio la sostanziale continuità tra le due Commissioni e l’esistenza di un lavoro avviato ha consentito la preparazione del Rapporto annuale per il 2001. Esso è stato presentato il 14 novembre 2001, in ritardo rispetto alla scadenza istituzionale (giugno-luglio) a motivo del cambiamento di governo e delle difficoltà organizzative e istituzionali che ne sono derivate. A dicembre 2001, preso atto della persistenza di tali difficoltà e della perdurante incertezza istituzionale, la Commissione ha rassegnato le proprie dimissioni.

In questo volume viene presentato l’ultimo Rapporto annuale della Commissione, integrato con gli approfondimenti presenti nel Rapporto dell’anno precedente. Viene così disegnato il quadro dell’andamento della povertà nel nostro paese nell’arco dell’ultimo quadriennio, con particolare attenzione per la questione della povertà tra i minori e le loro famiglie. L’analisi dei dati è completata da una analisi delle politiche nello stesso periodo ed integrata da una discussione di problemi metodologici e concettuali nella misurazione della povertà. L’obiettivo è quello di rendere disponibile a un pubblico più vasto gli elementi di ricerca e valutazione elaborati dalla Commissione per contribuire a mettere la povertà al centro dell’agenda politica del nostro Paese…

Dall’introduzione:

La povertà e l’esclusione sociale nell’agenda politica italiana

Nel nostro paese, la questione della povertà e dell’esclusione sociale fa ancora molta fatica ad imporsi nell’agenda della politica e dei policy makers: non rappresenta né un’emergenza verso cui mobilitare risorse, né una sfida nei confronti di assetti istituzionali consolidati, né un’occasione per discutere a fondo e ridefinire il modello di cittadinanza sociale che si intende promuovere. E ciò a dispetto del fatto che una Commissione di Indagine su questi problemi sia esistita, con fasi alterne, sin dal 1983  e che negli ultimi anni siano emerse sia diagnosi condivise circa i problemi da affrontare e le possibili soluzioni, sia un luogo istituzionale (il Ministro per la Solidarietà Sociale e il Dipartimento per gli Affari Sociali durante i governi dell’Ulivo) che ha cercato di promuovere “le ragioni della povertà” – e dunque dell’assistenza – sia nell’arena governativa sia in quella parlamentare.

Consapevole dei limiti della situazione nazionale, questo  Rapporto contiene analisi e proposte sulle politiche contro la povertà e l’esclusione in Italia, nell’intento non tanto di contribuire al dibattito fra esperti di settore, quanto di accrescere la visibilità e la salienza di questo dibattito nell’agenda pubblica più generale.

Richiamiamo brevemente i termini di quella “diagnosi condivisa” emersa negli ultimi anni circa i problemi del settore assistenziale italiano, e che ha costituito il punto di riferimento dei lavori della Commissione nel biennio 2000-2001.

Paragonato a quello dei paesi europei più avanzati, il settore assistenziale italiano appare come pletorico e lacunoso al tempo stesso. Pletorico per la grande varietà di istituti che esso prevede, ciascuno rivolto a rispondere ad una diversa fattispecie di bisogno, spesso su base categoriale. Lacunoso non solo per il sottosviluppo dei servizi, ma anche perché al suo interno non trovano adeguata risposta alcuni bisogni ed in particolare la mancanza di reddito in quanto tale, indipendentemente cioè da altre condizioni socio-demografiche. Nel nostro sistema di assistenza non vi è in altre parole quella rete di sicurezza di base sopra richiamata che consente negli altri paesi di soccorrere le forme di povertà ed esclusione non associate all’età o allo stato di salute delle persone. A fronte di questa situazione, il dibattito degli anni Novanta è giunto ad identificare un insieme di orientamenti  di riforma che possono essere così riassunti:

rendere universale l’accesso alle prestazioni di assistenza, con riguardo ai beneficiari, salvaguardando la possibilità di renderlo selettivo rispetto ai mezzi, individuando contestualmente nuovi e più appropriati criteri di misura della condizione economica;

creare anche nel sistema italiano una rete di protezione di ultima istanza  di carattere universale, parallelamente alla riforma degli ammortizzatori sociali e a completamento dell’attuale sistema frammentato di trasferimenti di contrasto alla povertà;

sviluppare una politica più attenta all’offerta di servizi reali che a trasferimenti monetari, nell’ambito di un processo di decentramento più intenso;

razionalizzare gli istituti di trasferimento monetario vigenti, sollevando il sistema pensionistico dallo svolgimento di eccessive (e improprie) funzioni redistributive e rendendo più chiara la distinzione fra programmi di contrasto alla povertà e programmi di sostegno alle responsabilità familiari.

In che misura questi orientamenti di riforma hanno trovato concreta applicazione? Come si è osservato, le “ragioni dell’assistenza” hanno trovato negli ultimi anni un luogo istituzionale pronto a difenderle e, anche grazie a ciò, molti passi sono stati effettivamente intrapresi:

sono stati varati due nuovi programmi di spesa specificamente diretti alle famiglie in condizioni economiche difficili: l’assegno per i nuclei con almeno tre minori e il fondo nazionale di sostegno per l’accesso alle abitazioni in locazione;

si è introdotto in via sperimentale il reddito minimo di inserimento;

è stata varata una nuova normativa relativa alla misura della condizione economica, l’ISE;

si è dato nuovo impulso ai servizi alle famiglie, predisponendo un’ampia cornice regolativa sul sostegno alla maternità e alla paternità, sul diritto alla cura e alla formazione (la cosiddetta legge sui congedi parentali). Al contempo è stato istituito un fondo per i servizi all’infanzia e all’adolescenza;

è
stato istituito un assegno di maternità per le neo-mamme prive di copertura previdenziale;

sono stati sensibilmente aumentati gli importi dell’assegno al nucleo familiare e delle detrazioni fiscali per i carichi di famiglia;

è stato aumentato l’importo delle pensioni sociali e, nelle legge finanziaria per il 2002, le pensioni più basse, a certe condizioni di età, invalidità e reddito familiare, sono state portate ad un milione mensile;

è stato introdotto l’obbligo formativo fino ai 18 anni, segnalando l’importanza di un investimento nel capitale umano delle giovani generazioni come strumento preventivo principe di ogni politica di contrasto alla povertà e alla esclusione sociale;

si è disegnato un organico progetto di riforma dell’assistenza, che ha trovato sistemazione nella legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, approvata dal Parlamento nell’ottobre 2000 (L. 328/2000).

Le riforme compiute, qualitativamente, vanno quindi, almeno in parte, nella direzione giusta. Molto resta, però, ancora da fare; forse occorre anche riflettere criticamente su alcune priorità e strumenti…