Volontariato e nuovo sistema di Welfare

Un sistema integrato

Un’occasione storica

Da più di un anno si parla con insistenza dell’attuazione della Legge 328/00 sul sistema integrato dei servizi e degli interventi sociali. Il dibattito sta coinvolgendo tutti, non solo gli esperti ma anche tutti coloro che in qualche modo sono coinvolti in qualche azione anche marginale che si può inscrivere in questo contesto di sostegno alle persone che si trovano in difficoltà. In particolare il processo di elaborazione, approvazione e attuazione dei Piani di Zona è forse da ritenersi una occasione eccezionale per costruire concretamente e in maniera partecipata un sistema integrato di risposte ai bisogni sociali, coinvolgendo enti locali, ASL e Terzo settore.

Non si tratta però di un normale percorso di applicazione di una legge, ma di un’opportunità per impostare e sperimentare dei percorsi di partecipazione e di programmazione sociale realizzati in nome dei principi di solidarietà, responsabilità sociale e sussidiarietà. Un percorso che trova nella Legge 328/00 le linee guida e l’indicazione di soggetti e ruoli.

I soggetti della programmazione sociale

I soggetti titolari della programmazione e organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali sono gli enti locali e le altre istituzioni pubbliche secondo quanto affermato dalla legge 328/00 all’art. 1 comma 3: “la programmazione e l’organizzazione del compete agli enti locali, alle regioni ed allo Stato ai sensi del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e della presente legge, secondo i principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali.”

Questo principio trova fondamento nella Costituzione della Repubblica Italiana dove si afferma che la Repubblica “riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”1 e che “E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”2. Tenendo presente che successivamente all’art. 114 si afferma che la Repubblica è costituita da Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni, Stato, si danno i presupposti per considerare i Comuni non come modalità organizzative ma soggetti titolari di compiti e ruoli specifici in quanto parte della “Repubblica”. Il DLgs 267/00 infatti afferma che “Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.”

Nello stesso tempo la nuova formulazione dell’art. 118 della Costituzione Italiana afferma che: “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.“ sottolineando che l’azione di “favor”, di promozione, di sostegno che le articolazioni della Repubblica devono intraprendere riguarda non genericamente qualsiasi autonoma iniziativa dei cittadini, ma quelle azioni che sono finalizzate all’interesse generale, al bene comune.

Questo concetto è esplicitato nelle leggi sulla sanità e sul sociale dove si afferma che “Le istituzioni e gli organismi a scopo non lucrativo concorrono, con le istituzioni pubbliche e quelle equiparate di cui all’articolo 4, comma 12, alla realizzazione dei doveri costituzionali di solidarietà, dando attuazione al pluralismo etico-culturale dei servizi alla persona”3. E “Gli enti locali, le regioni e lo Stato, nell’ambito delle rispettive competenze, riconoscono e agevolano il ruolo degli organismi non lucrativi di utilità sociale, degli organismi della cooperazione, delle associazioni e degli enti di promozione sociale, delle fondazioni e degli enti di patronato, delle organizzazioni di volontariato, degli enti riconosciuti delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese operanti nel settore nella programmazione, nella organizzazione e nella gestione del sistema integrato di interventi e servizi sociali.”4

In particolare per quanto riguarda il volontariato questi concetti di sussidiarietà orizzontale sono stati esplicitati per la prima volta nella legge sul volontariato, nel 1991, dove si afferma che “La Repubblica italiana riconosce il valore sociale e la funzione dell’attività di volontariato come espressione di partecipazione, solidarietà e pluralismo, ne promuove lo sviluppo salvaguardandone l’autonomia e ne favorisce l’apporto originale per il conseguimento delle finalità di carattere sociale, civile e culturale …].

Un riconoscimento istituzionale: collaborazione, concertazione, cooperazione con il Terzo settore

La Legge 328/00, individua all’art. 2 i principi per la programmazione degli interventi e delle risorse del sistema integrato di interventi e servizi sociali: “a) coordinamento ed integrazione con gli interventi sanitari e dell’istruzione nonchè con le politiche attive di formazione, di avviamento e di reinserimento al lavoro; b) concertazione e cooperazione tra i diversi livelli istituzionali, tra questi ed i soggetti di cui all’articolo 1, comma 4, che partecipano con proprie risorse alla realizzazione della rete, le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale nonchè le aziende unità sanitarie locali per le prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria comprese nei livelli essenziali del Servizio sanitario nazionale.”

Sempre la L. 328/00 all’art. 19 a proposito dei Piani di zona afferma che essi devono contenere “le modalità per la collaborazione dei servizi territoriali con i soggetti operanti nell’ambito della solidarietà sociale a livello locale e con le altre risorse della comunità;” e che esso “è volto a  favorire la formazione di sistemi locali di intervento fondati su servizi e prestazioni complementari e flessibili, stimolando in particolare le risorse locali di solidarietà e di auto-aiuto, nonché a responsabilizzare i cittadini nella programmazione e nella verifica dei servizi”. Si sottolinea qui come il coinvolgimento non si limita alle forme organizzate e strutturali, ma anche a quelle realtà informali della solidarietà, diffuse nelle comunità locali, nei comuni del nostro territorio.

La L. 328/00 all’art. 6 comma 3 afferma che i comuni “provvedono a: a) promuovere, nell’ambito del sistema locale dei servizi sociali a rete, risorse delle collettività locali tramite forme innovative di collaborazione per lo sviluppo di interventi di auto-aiuto e per favorire la reciprocità tra cittadini nell’ambito della vita comunitaria; […] d) effettuare forme di consultazione dei soggetti di cui all’articolo 1, commi 5 e 6, per valutare la qualità e l’efficacia dei servizi e formulare proposte ai fini della predisposizione dei programmi; e) garantire ai cittadini i diritti di partecipazione al controllo di qualità dei servizi, secondo le modalità previste dagli statuti comunali.”

Infine la L. 328/00 nell’ultimo comma dell’art. 19 afferma che “all’accordo di programma di cui
al comma 2, per assicurare l’adeguato coordinamento delle risorse umane e finanziarie, partecipano i soggetti pubblici di cui al comma 1 nonché i soggetti di cui all’articolo 1, comma 4 (Terzo settore), e all’articolo 10 (IPAB), che attraverso l’accreditamento o specifiche forme di concertazione concorrono, anche con proprie risorse, alla realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali previsto nel piano.”

La specificità del volontariato

E’ evidente che la legge indica con chiarezza la necessità e l’importanza di un coinvolgimento diretto, stabile e organico del terzo settore e del volontariato in questo processo di programmazione sociale e di attuazione della Legge 328/00. Ma quale ruolo specifico per il volontariato? Per rispondere a questa domanda è necessario ricordare in generale il ruolo del volontariato nel terzo settore.

Innanzitutto il volontariato “concorre alla crescita della solidarietà e della responsabilità attraverso la partecipazione. Mira anzitutto alla formazione di cittadini responsabili, premessa indispensabile per promuovere l’impegno gratuito e spontaneo […]. Il Volontario è la persona che liberamente e gratuitamente, adempiuti i propri doveri civili e di stato, si pone a disposizione della comunità, promuovendo risposte efficaci e creative ai bisogni del territorio.”5 Due sono i principi che contraddistinguono il volontariato: la gratuità che significa assenza di guadagno economico, ma anche assenza di rendita di posizione, libertà da ogni forma di potere, dono, assenza di vantaggi diretti e indiretti, testimonianza di libertà rispetto alle logiche dell’utilitarismo economico e dell’assolutizzazione del profitto, centralità della persona e delle sue relazioni; la prevalenza di attività svolte essenzialmente al servizio di estranei all’organismo associativo, promuovendo una solidarietà che allarga i confini della mutualità. Il volontariato svolge quindi una funzione, non tanto centrata sull’essere soprattutto ente gestore di servizi, ma di ascolto e intermediazione dei bisogni dei cittadini, a partire dagli “ultimi”, in particolare anticipando e innovando progetti e interventi caratterizzati da rapporti personali in grado di coinvolgere e soddisfare le persone. Si caratterizza come soggetto che promuove relazioni, quelle brevi e caratterizzate da connotati affettivi, il coinvolgimento e l’appartenenza ad una comunità, soggetto che attiva funzioni di advocacy, tutela dei diritti di altri, svolta in forma diretta o mediata, a partire dalla condivisione e dall’esercizio diretto della solidarietà, che si completa nell’impegno alla rimozione delle ragioni più profonde del disagio.

Probabilmente il volontariato non è lo strumento più adatto alla gestione di servizi complessi, che necessitano di numeroso personale specializzato6, disponibile per molte ore al giorno. Il volontariato per le sue caratteristiche può essere adatto ad azioni di ascolto, di lettura dei bisogni, di valutazione anche critica, di sperimentazione di risposte a bisogni emergenti o di nuove forme di risposta. Negli ultimi decenni numerosi sono stati i servizi oggi riconosciuti negli standard e gestiti da forme diverse del terzo settore, nati da sperimentazioni del volontariato: le comunità alloggio per minori, disabili, anziani; i servizi per i tossicodipendenti; le case di accoglienza per le donne coinvolte nella prostituzione e nella tratta; i centri diurni per disabili e anziani; i centri di aggregazione giovanile; l’educativa di strada; i servizi di orientamento al lavoro, di scuola bottega e di inserimento lavorativo per persone disagiate.

“La capacità del volontariato di osservare i bisogni, di ascoltare la domanda, di essere presente capillarmente sul territorio e nelle comunità locali, di costruire ed innescare relazioni interpersonali, di sostenere i diritti, d’interloquire con i soggetti sociali e le istituzioni, rende evidente come il volontariato possa aumentare la coesione sociale, contribuire alla costruzione di uno spontaneo patto sociale locale, creare le precondizioni per la costruzione di un discorso politico che parta da un universo di valori condivisi e non solo dall’esplosione degli interessi individuali, di gruppo, di categoria.”7 Per queste ragioni il volontariato può svolgere un ruolo politico di cambiamento del sistema sociale e più in generale in relazione a come una società sia attenta alle esigenze delle persone più fragili non solo in ambito prettamente sociale, ma anche nelle politiche urbanistiche, dei trasporti, del commercio, della tassazione. Questo vale non solo per il volontariato sociale e sanitario ma anche per quello impegnato negli ambiti relativi al corretto rapporto con l’ambiente in chiave di sviluppo sostenibile, o alle risorse artistiche e culturali dell’umanità.

Il ruolo specifico del volontariato

Per queste considerazioni e caratteristiche il volontariato trova il proprio specifico nel processo di costruzione dei Piani di zona in alcune azioni caratteristiche quali la lettura dei bisogni, la collaborazione nell’individuazione delle priorità, la verifica dei risultati e la capacità di individuare quelle forme particolari e innovative di risposta a bisogni non ancora riconosciuti o risposte nuove a situazioni di disagio consolidato. Questo apporto è possibile se le istituzioni scelgono una modalità di attuazione di politiche sociali orientate concretamente e strutturalmente dal principio della cooperazione, della collaborazione, del concorrere insieme a raggiungere le finalità costituzionali. In questo senso l’ottica delle amministrazioni pubbliche dovrà sì garantire l’imparzialità, la libera scelta del cittadino e della sua famiglia, la libera concorrenza dei soggetti gestori, la pluralità degli attori, ma soprattutto dovrà preoccuparsi di realizzare direttamente o indirettamente un sistema integrato che renda garantiti ed esigibili i diritti della persona nel territorio di propria competenza e nel rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali8 garantiti su tutto il territorio nazionale e dei livelli essenziali e uniformi di assistenza9 definiti dal Piano sanitario nazionale.

Si dovrà quindi strutturare un patto locale che coinvolga tutti gli attori nel percorso di lettura dei bisogni, esame delle risposte esistenti, individuazione dello scarto e delle priorità, realizzazione delle modalità di risposta e impostazione di un sistema di valutazione dei risultati.

Nel volontariato questa azione si colloca a fianco, a partire, in ragione dell’esperienza concreta e diretta di conoscenza delle situazioni di disagio e di condivisione con le persone coinvolte. In diversi casi sia il volontariato e sia i suoi interlocutori tendono a far privilegiare l’azione dell’intervento concreto per risolvere il problema, la condivisione con le persone nei percorsi di assistenza, a scapito invece del ruolo politico e di collaborazione nella programmazione e nell’individuazione delle priorità.

Il volontariato proprio a partire da questa realtà deve individuare le forme per compiere e rafforzare questo salto di qualità investendo energie e risorse nella partecipazione ai tavoli della programmazione, nella riflessione a partire dalla propria esperienza ma che si estende nella generalità e nella complessità di una comunità più allargata dove si ritrovano diversi e plurali portatori di interessi. Questo significa anche superare l’autoreferenzialità propria e del settore di appartenenza, riconoscere il valore delle istituzioni e la loro titolarità in un quadro di processo democratico, non solo con dichiarazioni di principio, ma apprendendo nella formazione e nella sperimentazione le modalità più adatte a questo percorso. Significa anche aumentare le occasioni di confronto con la pubblica amministrazione, sforzandosi reciprocamente di parlare lo stesso linguaggio, considerare lo stesso codice comunicativo, definire insieme obiettivi, strumenti e confini del lavoro comune.

Una difficoltà significativa oggi esistente è costituita dalla costruzione della rappresentanza. Il volontariato, come il resto del terzo settore, non ha oggi forme di rappresentanza locale e più generale riconosciute e democraticamente costituite. Il problema non è di semplice soluzione, sia per le differenze tra i diversi modelli organizzativi e sia perché ogni processo di rappresentanza porta con sé la riduzione di parte della propria autonomia che viene riversata in un luogo comune. Ciò e ancor più difficile se si pensa che più della metà delle organizzazioni di volontariato presenti in Italia opera con meno di 21 volontari e che il numero medio di volontari per organizzazione si attesta a 45 unità.10

Ad oggi esistono diverse esperienze a livello nazionale, regionale e locale, realizzate con la difficoltà dei piccoli passi e con i rischi e gli errori delle forzature: i Forum del terzo settore che coinvolgono una pluralità di soggetti tra loro differenti; la CONVOL
(Conferenza permanente dei Presidenti nazionali delle Organizzazioni e Federazioni di Volontariato); federazioni e associazioni come il MoVI o il CNV; l’Osservatorio nazionale del Volontariato previsto dalla L. 266/91 che però  ha il ruolo di consulenza al Ministro sul tema del volontariato. Vi sono inoltre diverse Conferenze territoriali (regionali e provinciali) del volontariato che stanno sperimentando in alcuni ambiti forme di rappresentanza sia nel rapporto con le Regioni e sia nei rapporti con il sistema dei Centri di servizio per il volontariato. A livello comunale o intercomunale esistono alcune esperienze di coordinamenti territoriali. Altre forme di coordinamento sono costituite per il volontariato di ispirazione cristiana dalle Caritas diocesane e dalle Consulte delle opere socioassistenziali11.

In questo quadro assume un rilievo particolare il coinvolgimento dei Centri di Servizio per il Volontariato. Essi sono soggetti che non hanno il compito di rappresentare il volontariato, ma possono utilmente e opportunamente realizzare il sostegno a percorsi e strumenti di rappresentanza autonoma del volontariato. Questi percorsi, forme e strumenti dovranno essere attentamente orientati dai principi di solidarietà, responsabilità, interesse generale e sussidiarietà orizzontale e verticale. I Centri di Servizio possono in questo quadro mettere a disposizione azioni, servizi, strumenti per favorire la costruzione di questa rappresentanza ai diversi livelli dai coordinamenti comunali alle rappresentanze nazionali. Dovrà essere esplicitata la massima attenzione affinché nello svolgimento di questo ruolo sia sempre il volontariato soggetto e i Centri od altre forme non si sostituiscano ad esso, né in forma esplicita né implicita. Diverse sono le esperienze di numerosi Centri di Servizio che hanno iniziato questo cammino sostenendo con azioni formative e di accompagnamento realtà di volontariato locale coinvolte nei Piani di Zona.

*Presidente del Coordinamento regionale dei Centri di Servizio per il Volontariato della Lombardia

Note

1 Costituzione italiana art. 2

2 Costituzione Italiana art. 3

3 DLgs 229/99 “Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419” Art. 1 comma 18

4 L. 328/00 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” art. 1 comma 4

5 Cfr. Carta dei Valori del Volontariato promossa da FIVOL e Gruppo Abele

6 Cfr. L. 266/91 art. 3 comma 4: ”Le organizzazioni di volontariato possono assumere lavoratori dipendenti o avvalersi di prestazioni di lavoro autonomo esclusivamente nei limiti necessari al loro regolare funzionamento oppure occorrenti a qualificare o specializzare l’attività da esse svolta.”

7 “Volontariato e Testimonianza della Carità”, Delegazione regionale delle Caritas diocesane di Lombardia, Milano, aprile 2002.

8 Cfr. Costituzione italiana art. 117 comma 2 lett. m) e L. 328/00 art. 22

9 Cfr Dlgs 229/99 art. 1, comma 2.

10 Rilevazione ISTAT sulle organizzazioni iscritte al termine del 1999 in Italia nei registri regionali del volontariato di cui alla L. 266/91: “La terza rilevazione conferma anche la crescita del numero di organizzazioni di piccole dimensioni: più della metà delle organizzazioni opera con meno di 21 volontari. Inoltre, il numero medio di volontari per organizzazione, già diminuito da 58 a 50 unità tra il 1995 e il 1997, si attesta a 45 unità nel 1999. La classe dimensionale con il maggior numero di organizzazioni rimane quella con 11-20 volontari, nella quale si concentra il 27,5% del totale delle organizzazioni. Tale quota rimane sostanzialmente invariato rispetto al 1997 (27,8%), sebbene si riduca rispetto a quella registrata nel 1995 (31,5%). Nel 1999 aumenta ulteriormente la quota di organizzazioni con meno di 11 volontari (dal 18,2% del 1995 al 23,4% del 1999) e, all’opposto, diminuisce quella della classe con più di 60 volontari (dal 19,7% del 1995 al 15,8% del 1999).

11 Statuto della Caritas Italiana, art. 3: “I compiti della Caritas Italiana, in conformità all’art. 1, sono i seguenti: […] b) curare il coordinamento delle iniziative e delle opere caritative e assistenziali di ispirazione cristiana; […] d) in collaborazione con altri organismi di ispirazione cristiana: […] promuovere il volontariato e favorire la formazione degli operatori pastorali della carità e del personale di ispirazione cristiana sia professionale che volontario impegnato nei servizi sociali, sia pubblici che privati, e nelle attività di promozione umana.